公立博物館的評鑑與營運管理－以國立社教機構指標評鑑建置計畫為例（二）

約克米勒眼中的博物館
台灣史前史與近代原住民族群的關係
－以巴蘭遺址材料所作的初步觀察（四）
史前館電子報第83期　2006.05.15　
   

 

公立博物館的評鑑與營運管理
－以國立社教機構指標評鑑建置計畫為例（二）
　 　文/ 張家銘　圖 / 傅鳳琴

參、績效管理工具的運用與博物館評鑑

　一、績效評估提供博物館誘因機制及管理工具

 


浦館長於史前館「原住民樂舞秀」活動中與小朋友共舞

　　「政府再造」與「行政改革」成為當前各國推動行政現代化的主要趨勢下，「績效導向」制度的建立關係著行政革新成功與否的關鍵，績效評估的意義，在90年代的新公共管理思潮及企業化政府的觀念，孕育了績效管理的蓬勃發展，尤其強調績效評估與企業化政府運動的「任務導向」、「成果導向」之方向是一致的。績效評估在當代行政改革的運動中，具有下列兩層意義：（吳瓊恩，2005:135）

  1. 績效評估作為一種誘因機制：行政革新非僅憑指導方針或觀念宣導即可，最重要的誘因機制是以績效評估來檢驗行政效率和政府生產力的改變，若再配合適當的獎勵措施，則能更強化績效評估的激勵效果。
  2. 績效評估作為一種管理工具：定期的績效評估對於一個現代化的企業組織和公共組織甚為重要，因為它可以了解一個組織運用資源之成效，以作為獎懲的依據，公部門引進績效評估，最重要的意義是在於政府內部運作加上成本效益的考量。

　　公務機關所提供的公共服務過去一直常被批評：太官僚、一點都沒有顧客導向的觀念，因此公共管理借用企業管理及績效評估概念，用來發展並解決許多公共服務問題方案，而其中最具意義的就是將「效率」與「生產力」的評估，作為公部門一種誘因機制，再配合適當的獎勵措施，來解決公部門長久以來與市場脫節、無積極誘因機制推動公部門的缺失，透過新近企業管理工具的運用，其實績效評估與管理工具是相互重疊，可以並行並相輔相成的。

　　現行公務機關體制下的公立博物館，負責績效評估的業務，主要有人事單位的年度績效考評作業，一般分為「季評」（一年分四次）及「單位自評及複評」的作業方式，作為博物館各單位年度的考績評比依據；另外秘書室所屬的研考業務，主要是以「教育部所屬各機關施政計畫管制暨評核作業要點」及「行政院所屬各機關施政計畫評核要點」辦理年度施政計畫的考評，依其作業要點分三級（行政院、部會及自行列管）辦理定期檢討、實地查證及年終評核作業，並配合獎懲措施（分甲、乙、丙、丁四等標準）作為評核作業相關配套、執行的工具。

　二、績效管理提供個人與博物館組織的連結

　　國內目前除了少數國營事業外，一般行政機關難以使用「成本利益分析」來
衡量績效，而必須倚重效能分析。因此行政機關的目標設定就顯得非常重要，組
織目標設定之後，必須透過管理或控制的程序與方法才能完成目標之實現，意即
形成「目標管理」的概念。管理學者認為一套完整的目標管理過程必然包含以下
三個要素（Rodgers&Hunter,1992：Tosi&Carrol；許道然，1998）：

  1. 目標設定：實施目標管理首先要設定目標，依目標的層級大致組織的總目標，小至每一個員工的個人目標均需環環相扣；
  2. 參與：從目標設定、定期檢討到目標執行，各階層的人員都必須積極投入；
  3. 回饋：管理階層必須定期的告訴員工目標執行的情形，並針對員工完成目標的情形進行績效評估。

　　

　　傳統的目標管理因較注重個別目標的設定與評估，而忽略了團體努力的和諧
同合作的重要性，因此有不少學者主張以團體的目標設定來取代個別目標的設
定，以團體的績效評估取代個別的績效評估，這樣的看法促成了「協力式目標
管理」的出現，它包含幾項基本要素（French & Bell，1995）：

  1. 合作性組織診斷
  2. 強化人性溝通和團體過程的技術
  3. 以團隊的形式使部屬實際參與目標設定
  4. 以團隊的途徑檢討個人及團體的目標和成就
  5. 就人和團隊的「問題解決」與主管進行持續性的討論
  6. 維持一個持續性的團隊和主管進行持續性的討論
  7. 關切員工個人及生涯目標使其與組織目標配合
　　90年代的績效管理可以說是目標管理的修正版。Fowler曾製作了一個表來區分目標管理與績效管理的差異性，他發現績效管理較目標管理更重視組織整體價值和質化的績效指標；績效管理強調由高級管理團隊主導以取代人事專家的角色（吳瓊恩，2005:147）。換言之，績效管理和目標管理雖然在使用的術語方面各異其趣，但因為績效管理與目標管理的缺失做了一些修正，所以在基本精神上仍有共通之處。

　　目標管理開啟了公部門績效評鑑的新途徑，即個人或機關單位所設定的目標可作為績效評鑑的標的，另一方面績效評鑑也可視為對組織目標的考核。目標管理的主要作用在於將個人的目標和組織目標相結合；而績效評鑑的主要作用在於提昇組織的生產力，兩者的共同目標是為促進組織績效。

　　目標管理從最早的管理哲學漸漸落實為績效評鑑的制度，在整合組織目標與個人目標，並發展為長期規劃的工具，公立博物館未來從政府的公務機關轉型為行政法人化後，如將個人的目標、生涯發展與博物館的組織目標及組織變革目的做適當的連結，能提供個人與博物館共創雙贏的策略。

三、國立社教機構評鑑工作的推動情形

1.　成立推動小組及評鑑項目確立

　　教育部部屬社會教育機構評鑑工作計畫的推動，主要是於92年3月21、22日教育部召開之第14次部屬機構首長會議中提初步草案討論，會中並依各館所務類型特性，互推五人（國立歷史博物館黃光男館長、國立自然科學博物館李家維館長、國家圖書館莊芳榮館長、國立教育電台陳克允台長、國立新竹社教館盧真吉館長），另敦聘專家學者，組成專案小組，進一步研議修正工作計畫草案。

　　由於本項計畫推動之性質屬機構全面性績效評鑑，其評鑑結果並將作為教育部對各館所員額總量管制、經費補助、概算編列、機關首長獎懲、考核及遷調之重要參據，因此各國立社教機構皆視為是營運管理的首要大務，因此該計畫專案小組於92年4月、5月間開了三次會議研擬多項具體建議，並於93年1月16日討論「教育部部屬社會教育機構評鑑工作計畫（草案）」、「教育部部屬社會教育機構評鑑手冊說明（草案）暨評鑑表內容」等之會議中，初步結論有：

（1）為加強教育部各館所等社教機構之品質績效管理，又因應教育部各部屬館所因社會教育功能多元而性質各異，該案（評鑑工作計畫）方向定位為建立具自我診斷功能及機構正向發展檢測指標功能之部屬館所評鑑制度。
（2）有關各館所之自我評鑑指標內容之研訂，請各館自行依據當年度計畫（屬短期目標）及各館所性質、目標、功能及創新特色，訂定評鑑指標內容，於召開館內相關會議形成共識確定後，連同各館之發展計畫（屬長期目標）及現況之織員額表一併於93年3月28日前提出送國立歷史博物館彙整。
（3）各館自訂之評鑑項目配分修改為核心及基本功能（40%）、創新與特色（40%）、一般與行政管理（20%）。指標內容之擬訂請以積極正向之方式敘寫避免有填空或語意不詳情形。
（4）有關評鑑等級維持採取三等分法，區分為「優等、普通、尚待改進」，惟其各等分之區別以對照指標內容以文字敘述說明等分標準，具體敘寫之。

2.　社教機構評鑑指標及比重變動

　　教育部為了解各社教機構營運狀況所推動的評鑑計畫，經考量各機構屬性及
營運目標不同，於94年6月17日再次發函給各館，請依實際運作情形，研提建議評鑑指標及說明資料供後續彙辦參考，在其「國立社教機構評鑑指標調查表」中，發現幾項重大變動：

（1）評鑑指標內項目配分：核心基本功能仍維持40%，而原先一般行政管理由20%變為40%，而原先創新與特色則由40%變為20%。
（2）指標內容的具體化：一般行政管理部分項目含括－行政運作之效能、館舍及設備之管理、觀眾服務與行銷策略、社會資源之運用、配合政府組織再造之規劃等；核心及基本功能項目則有-典藏、展示、教育推廣、研究；創新與特色部分則較無具體的說明。

3.　社教機構分類及評鑑指標的確立

　　本案於93年6月28日召開「國立社教機構評鑑工作-各館自我評鑑指標建立專家指導座談會」前，已經進行年餘的籌劃，途中歷經三位承辦科科長與承辦人員更替，亦邀集評鑑專家學者與各社教館所開會討論，總計已進行過六次會議，該次專家指導座談會主要會議決議重點如下：

（1）社教機構依屬性與業務分為：博物館類、圖書館類、社教館類與綜合類四類，分別建立評鑑指標，評分項目及比重則依前項配分方式進行。
（2）各館自我評鑑表之體例應統一，評鑑區分為項目及指標，指標宜採正向法敘明。
（3）評鑑採自評與複評合一，惟有關複評實際執行方式，則有待進一步訂定 。

　　梁光余認為博物館的評鑑能為博物館注入新的動能，建立新的氣象，因為只有經過評鑑，才能使博物館有所進步，也才能確保博物館應有的品質，由於評鑑攸關博物館的未來與發展，針對本項博物館評鑑工作提出他的看法（梁光余b，2004:153-154）：

（1）本項評鑑工作未能委由獨立評鑑機構辦理，其公正性有些令人質疑。
（2）本項評鑑未能擴及文建會所屬博物館，對博物館整體發展幫助不大。
（3）博物館歸屬社教機構之內，雖有分類但卻過度窄化博物館領域。
（4）評鑑指標不夠嚴謹，評鑑內容過於籠統，評鑑標準客觀性不足。
（5）評鑑成績未訂定獎勵補助辦法、懲處與退場機制，對品質提昇有限。
（6）評鑑工作獲邀擔任評鑑之博物館專家人數太少，評鑑恐流於空泛。
（7）這項評鑑工作並未包含觀眾評鑑，對博物館服務水準的推昇有限。
（8）評鑑時間太短，走馬看花的評鑑，對博物館弊端很難深入了解。

四、博物館法草案中關於博物館評鑑制度

　　目前博物館法草案中，提到博物館評鑑制度，有「中央主管機關得設博物館評鑑委員會，定期評量全國立案之博物館對其採集、培育、調查、研究、典藏、保存、展示、教育、營運、服務等工作，予以獎勵或令其檢討改進」，說明中並提出評鑑委員會成立的專責職權。

　　廖輝英館長建議對於公立博物館應建立分級與評鑑認證，同時擬定之後的輔導與協助計畫，她認為博物館事業的進步是需要經過篩選與取擇，要提升博物館的專業水準，更是需要長期的耕耘與培養（廖輝英，2004:210）。國內博物館的發展攸關政府的文化政策，其主要的監督管理係直屬教育部或文建會，博物館政策的釐訂或博物館法研擬專業委員會的評議制度，無論隸屬何處，實際負起全國立案博物館的評鑑，因此未來為提升非營利事業服務品質與公信力，相關法令的修定工作應加速進行。

　　徐純則認為評鑑不是打分數與分等級，博物館要應付兩個面向－館方因素和社會因素，亦即館內自我要求與館外對博物館的要求。尤其博物館評鑑的信度，信託的分數就是社會裡的貢獻，在歐美非常容易了解，在東方總以經濟為主，社會事業如何被評鑑進度，而不是分等級，而是館員應該更好更進步（徐純，2004:248）。由此可知博物館評鑑在國內除涉及教育部、文建會所屬博物館的整合外，博物館的內、外部評鑑及社會對博物館的定位等變項，將因不同的變項而改變博物館評鑑的績效指標。

（本文作者為史前館公共服務組組長）


▲TOP