摘要
「政府該做什麼？」可能是政治哲學上最古老，也最持續的辯論，在許多方面，政府涉入到怎樣的程度，根本就是意識形態上差異的問題，有些事情是政府應該做的，其中有些政府做得不錯，有些則否。即使在自由放任經濟的時代，政府仍扮演某些角色，也因此在民主社會中，對公部門角色產生一些疑問是健康的；政府在社群中需扮演正面積極角色，而此亦是因應選民政治期望長時間發展而成的。公立博物館過去被認為是學術、知識的殿堂；現今被賦予社教、娛樂的功能；未來博物館的變革又是如何呢?
世界各國面對政府改造或組織再造的趨勢，莫不積極透過各種方式進行國家發展政體策略規劃及組織結構功能之改造，其中除了要放棄傳統政府萬能的角色外，最重要的變革就是引進現代企業效率與效能的經營理念，作為政府公部門所屬的公立博物館，目前也正如火如荼進行公辦民營、行政法人化的營運變革，這個大轉變對公立博物館而言，是轉型發展契機?還是危機呢?本文擬從相關研討會所發表之學術論著及實務討論的個案經驗中，探討公立博物館未來透過那些變革來提升競爭力及永續經營。
關鍵字：公辦民營、行政法人化、博物館營運
壹、前言
國內推動政府業務委託民間參與經營後，政府持續推動文教機構行政法人化，這些變革與轉變深受政府再造與組織變革的影響，其所引進「公部門與私部門」兩者融合的新關係也為博物館帶來衝擊及深遠的影響，以國立海洋生物博物館採用BOT營運經驗為例，在博物館學術與實務上所造成正反論辨至今仍未歇息，但的確已造成公立博物館營運型態的變革壓力。
行政院組改會及行政法學會於2003年10月4日在政大公企中心合辦了一場「行政法人與組織改造」研討會，東吳大學林三欽教授在其「中正文化中心組織改制問題初探」一文中，彙整朱宗慶先生深度訪談紀錄，談及兩廳院適用的制度，不代表其他藝文機關亦可以適用，但林三欽教授建議為求慎重起見，宜先選擇數個機構「試辦」行政法人制度，並由中正文化中心擔任「先發」角色，經收集經驗調整相關缺失後再全面推動（林三欽，2003:12-14）。
2005年10月劉怡汝副總監談及中正文化中心的行政法人化經驗－「制度設計的立意是良好的，只是當它被執行時出現了一些問題」感想，來建議後續推動要特別注意的許多配套的設計，但她也指出行政法人化的初衷是為了「專業經營」與「世界接軌」的競爭力考量（劉怡汝，2005）。因應政府組織再造及組織調整的趨勢，公立博物館競爭力提昇及經營之道的探討會愈來愈受重視。
未來公立博物館行政法人化後就不只是要求適度鬆綁政府會計和採購的限制，它更要以強化經營責任及成本效益等「興利」訴求，以亟思競爭力及效率的提升（劉靜如，2003:43），雖然現行國立社教文化機構首長也提出另類的觀點，認為不是所有的博物館及文教機構都適合法人化，但是法人化對有責任心、前瞻性、企圖心，願意往前者的博物館人，是否也提供了好的應變工具（或選擇）呢？藉助博物館界產、官、學的對話及理論與實務的探討，可預期的是國立博物館未來無論是選擇委外或法人化，博物館繼往開來面對的是競爭力與永續經營的挑戰。
貳、政府改造與博物館組織、管理的變革
二十世紀末葉掀起的政府再造風潮，改善了很多國家的政府效能，對某些國家而言，則根本已經改變了國家的本質，再造的內涵，不僅限於行政層次，而且涉及國家角色的調整，也可說是公共管理典範變遷。對於政府部門而言，「變革」（change）與其說是一種特例，不如說是一種慣例，只要有一個不完美的政府，人們就會持續不斷地尋求理想的治理型態，在某種程度上，變革不能單純地界定為尋求一個完美的行政實體，更確切的說，每一種改革方案都很容易造成一些新的問題，而這些問題又將引發一套新的改革方案。
一、「第二回的文官改革」趨勢下強調績效導向
人事行政局范祥偉在其「行政法人的政策理念與實務運作」一文中，為政府所推動行政法人的政策理念與實務運作做論述，說明政府任務除了將未涉及公共任務遂行部分移轉給民間辦理外，在國家任務多元化與行政職能擴大的趨勢下，部分公共服務尚須兼顧政府任務的遂行與「企業化」經營，在此基礎之下，機關的法人化，適足以將原本存在於科層體制的行政服務，從組織上予以抽離出來，有效履行特定行政目的。而公法人便成為民主國家為達成上述目的，紛紛思考成立的一種組織體。
范祥偉進一步闡述政府推動行政法人政策的背景，提及八O年代和九O年代受到新公共管理影響，並以英美等國家行政改革偏好師法企業部門的做法，如強調市場機制、參與、彈性化和解除過度管制等，所出現的許多問題與困境的反省，而為公共行政學者B.Guy
Peters將修正新公共管理的這些新的文官改革方向，稱為「第二回合的改革」（范祥偉，2003：4-7）。
這個改革說明了新公共管理學派對於「政府再造」與「行政改革」成為當前各國推動行政現代化的主要趨勢中所強調「向企業學習」的原則，是這一趨勢中重要的觀念，其中關於公部門是否可完全比照企業經營模式轉化為所謂「企業性政府」，乃存在許多的歧見，不過「績效導向」制度的建立關係著行政革新成功與否的關鍵，似乎是學界普遍的共識。
二、政府角色重新檢視與重新定位博物館的公辦民營
國外公共行政學者Robert Dehard 及 Jane
Dehard（2000:549-559）所指出目前對於公共管理的研究，大都將Osborne
& Gaebler（1992）的「新政府運動」一書所奉行的「多導航少操槳」的治理概念視為理想，而這種同步將「市場」及「企業」價值內化為政府的任務目標卻大大威脅了公共服務的民主憲政包括公平、正義、代表等價值，尤其是其強調的「導航型政府」與「顧客導向」是本質相互矛盾的，顧客導向強調以「顧客為主」卻又主張由提供服務者帶頭導航，到底誰才是「老闆」、才是「擁有者」呢（李宗勳，2003:2-17）？
李宗勳以其近年來在政府改造規劃策略過程，來探討有關政府為「配角」與「輔導」的角色；及從「社會化政府」與「公共管理社會化」視野中，觀察未來政府將逐漸趨向「非管理化」的角色進行轉換，此角色轉換意味著政府將公共管理的部分職能轉給社會，促使政府卸除控制管理的傳統色彩，因此行政法人草案的服務對象是特定少數還是多數大眾？尋求公共利益範疇是偏狹或是廣博？採用的推動策略是否符合民主行政與公民參與？責任的認定是否透明？治理模式是共享對話或單向操控等來做一一的檢視。對政府角色重新檢視也影響了我們對博物館營運的重新定位。
在博物館的業務之中，有關教育、研究和典藏等工作，國立藝術大學校長黃光男曾指出是「賠本生意」，因此博物館實不宜「公辦民營」，而世界宗教博物館館長漢寶德也認為，世界上沒有任何國家博物館是公辦民營的，因為公辦民營勢必使博物館的作業商業化。自教育、文化的角度看，博物館是公益事業，不可能自給自足，希望它自給自足，就必須娛樂化、觀光化，逐漸放棄原訂的目標，任何負責任的政府、文明的國家都不會逼使國立文教機構走上這條路；曾任台北縣文化局局長的林泊佑，也以國立傳統藝術中心為例，說明商業化後的傳藝中心勉強收支可以平衡，但社教、文化功能還保存多少，來說明公辦民營的效果的確需要大家來從新檢視政府的角色及公立博物館的功能（薛平山等，2005）。
三、「管理變革」與「績效管理」是公立博物館未來營運核心
施能傑在其論文「行政法人組織成功運作的要素」一文中，他認為應否由國家提供某些公共服務，本身就是執政選擇、社會發展和社會共識的互動結果，因此不應該假定有一定要的公共服務，在如何增進管理效率的觀點下，改變目前政府的內部管理制度、或委外或民營化、財團法人或基金會、公司化或行政法人化，都是可能增進管理效率的可能選項。
施能傑教授以「績效管理」的核心理念，說明以顧客為主的策略管理，就應重視成本管理、變革創新、組織設計、及流程設計等績效管理等重要議題外，當政府組織轉變成為行政法人，組織運作成功的最關鍵要素和指導精神是「管理變革」，而不是「法律變革」或「機關變革」（施能傑，2003：4-5）。
從公、私部門組織變革對管理效率的重視，可以感受到人力資源管理發展策略、組織文化的重塑及相關配套措施的研擬及規劃，將會是未來公立博物館營運的關鍵議題，而目前公立博物館現行的制度、法律、採購、預算執行等營運方式仍未更動之前，國立公立博物館的預算、員額、使命及所在地理位置等條件殊異甚大情形下，目前推動中之公立博物館評鑑及評鑑指標建置，不只館所間意見分歧，由於更牽涉公部門人事、預算的後續補助標準，如何做到公平、公正的確是一項重大管理評鑑工程。
四、小結：政府改造下公立博物館與企業經營之「新治理模式」
King & Stiver（1998）在其「政府就是我們」（Government
Is Us）一書中指出，公僕不應再扮演導航角色，而應努力透過連結與負責地建構共享利益與公承責任。現行政府改造趨勢所揭櫫新公共管理的理念，各國強調的是企業型政府；政府如何在最小的成本下做到做好的績效；顧客導向；鼓勵民間參與與公共服務的生產等，但是很多學者發現公共管理在實行上，有很多的內在的矛盾，例如價值的提升、公私部門合作的緊張關係、對民主和制度價值（公平、正義）是有威脅的，因此學者提出建議應以改善這些問題。
公立博物館從政府再造的組織變革中，首先被委以「公辦民營化」的功能，國立海洋生物博物館（簡稱海生館）開創公私協力營運的模式，在高參觀的人潮及亮麗的營收進帳，的確讓各級主管機關因商業、利益優先考量下，暫時忘了公立博物館所擔負公共、教育等責任，94年國立科學教育館（簡稱科教館）因小朋友受傷引發教育與商業考量何者為先的爭議，更讓教育與商業的衝突突顯出來。而行政法人化的推動，其實與公共行政所指稱的「跨域管理」、「公私協力」、「新公共服務」與「新合作治理」等概念，所指涉人際關係網絡建立、組際關係學習、組織內外多面向社會關係、培養長期專業規範合作信任是有密切關係。
（本文作者為史前館公共服務組組長）
