公立博物館的評鑑與營運管理
－以國立社教機構指標評鑑建置計畫為例（三）
　　 文 / 張家銘

1. 所有權：公部門組織係在共同的限制下運作，追求的是政治和社會目標，因此績效衡量的困難性遠高於私部門。如私人企業可以用利潤來衡量績效，但公眾性的組織當然就不能有太多的營利性績效指標。
2. 交易狀態：如警政在經濟制度方面就不具交易狀態，而有銀行就有交易狀態，就非交易狀態的組織而言，即不宜設定營利性的績效指標。
3. 競爭程度：鼓勵公部門應有較高的競爭力。
4. 政治責任：受公眾監督的組織如警政、法院、監獄，其所設定的績效指標就必須考慮與政治責任有關的因素。
5. 異質化程度：指提供不同的產品或服務的數量而言，產品單純的組織較產品異質性高的組織容易設計其績效指標。
6. 複雜化程度：指組織在提供服務或生產財貨時的所能動用的技術量，可動員的技術越多，其相互依賴度就愈高，則績效所有權就較難被確認。
7. 不確定性程度：指手段與目的間的關係，亦即輸入資源與達成既定目標間的因果關係。例如警政的不確定性高，而法院的不確定性低。因此警政的績效指標就比法院更不易設計。
8. 管理的結構：指中央與周邊的制度性關係，有些組織併枝機關眾多，有複雜管轄結構和責任劃分。如軍隊和教育機構，此皆會影響其績效指標設計。
9. 自主性程度：如有專業社群以專業知識來為組織設定目標、規章及考核其績效者，則組織的自主性較低。

1. 實務上的限制：
   　　公部門由於組織目標、結構、與任務的特性，普遍存在公共組織績效不易衡量的現象，林區與戴伊（Lynch &Day，1996）在回顧美國公部門組織的績效衡量沿革時就指出，要有效的衡量政府績效並不容易，因為實務上績效衡量常常有以下的限制（吳瓊恩，2005：160）－
   （1）內部失能反功能或分析背景的限制，缺乏專業人才使績效衡量打折扣
   （2）政府績效的因果關係難以認定，讓公部門的計畫結果往往難以衡量
   （3）公部門績效很少能控制環境的因素，因此績效衡量僅限於直接輸出項
   （4）政治考量經常是資源分配重心，所以要獲得客觀的績效衡量值得懷疑
   
2. 設計上的問題點：
   　　績效衡量和績效指標事實上是互為因果的。由於政府績效衡量的困難性，使績效指標不易設計；而缺乏適當的績效指標，也使得績效衡量難以落實。具體言之，績效指標的設計以及績效衡量制度的共同問題主要是在以下幾個方向（吳瓊恩，2005：162）－
   （1）績效管理的一個前提就是必須盡量將所有的績效都以量化的方式呈現，再據以進行績效衡量。
   （2）功能相同的公共組織有地區性的差異，其規模大小亦不一，以同樣一套績效指標來衡量它們之間的績效，並做比較，並不公平。
   （3）如何訂定與品質績效有關的指標仍然是績效衡量的主要限制。
   （4）績效管理或績效衡量制度的成敗，其主因之一即取決於績效指標的訂定是否周延、是否合理、是否客觀、是否能涵蓋該組織重要的績效。而負責訂定績效指標的人是否擁有這樣的能力，就變得非常重要。
   （5）績效衡量做的好不好，是否正確，端賴有無可靠的資訊，如所蒐集的資訊錯誤、不夠周延，就無法真正反應執行機構的實際績效。
3. 解決方式：從「易於量化」開始，但應考量「非量化」指標的建立
   　　公共部門在推行目標管理與績效評估時，可能面臨的限制與困難不少，不過我們不可因此退卻，畢竟提升行政效能與推動行政革新工作必須建立在績效的基礎之上，有效建立績效管理的最重要原則是「領導階層的支持」與員工部屬的參與，特別是機關主管首長的領導與支持，尤顯重要。其次績效目標除應重視其客觀性外，更應重視其實用性，如可先從「與民眾直接相關」及「易於量化」的業務單位為測試對象，如戶政、地政、警政、監理所等，以降低衡量的困難性。最後公部門績效管理必須與獎懲制度相結合，才會有成效。

　　 績效評估制度之建立與行政機關目標管理密切，其中必然面臨若干困難與限制，這些都必須以更精緻週延的細部工程加以克服（吳瓊恩，2005：149）：

1. 針對機關業務性質設計客觀且實用的績效指標
2. 先以組織績效評估為主，個人績效為輔
3. 獎懲制度需事先計畫周詳考慮完整
4. 先挑選易於衡量績效、與民眾直接接觸的業務單位作為實行單位
5. 機關首長高層主管的支持與積極鼓勵員工參與等都是推行的關鍵

　　博物館的績效評估也呈現公部門在實務與設計上的先天限制，以全國營運最佳的國立自然科學博物館為例，在政治大學民意調查中獲選為92年度全國最受歡迎博物館的第一名，其主要原因是該館重視展示與教育的結果，但如以該館90-92年度展示與教育經費合計每年皆超過一億元以上，此也是目前國內公立博物館擁有公預算的最大挹注經費，但該館收入也僅有全年公預算的三分之一左右，由此如僅靠營運收入維持是根本無法自給自足的（梁光余a，2004:140）。因此公立博物館的評鑑實際上仍有許多使命、教育、及文化面效益等非量化績效指標有待建立。

三、博物館評鑑與文化、教育、社會效益指標的建立

　　92年初由國立故宮博物院所召集研商之「文化教育工作圈區塊小組會議」，其中關於「機關法人化可行性分析」意見彙整中，特別強調：「行政法人後，如何監督博物館執行其應有之任務、目的，如何延續博物館之永續經營，政府必須建立一套效益評估機制，除了經濟效益外，應尚有無法量化的文化與學術上效益，如何評估落實，以避免為求營利績效使博物館喪失原有公益性等教育目的」，此項意見彙整的陳述，不只道出行政法人化規劃要面對的挑戰，此也是博物館人要深思的地方。

　　黃貞燕以日本推動法人化經驗指出：「博物館事業要改革成功，非要先回到博物館事業的社會性意義這個原點出發，而國家與社會對其意義的共同認知之建立，也不可或缺；另外一個向來以「公」的文化政策為中心的博物館大環境，公的文化政策的品質，對公私博物館的發展都有絕大的影響力及責任。停留在行政層面的文化行政，是一個國家文化事業的最大隱憂，其中造成時間的浪費，沒有遠景的未來，是一個國家看不見的隱憂」（黃貞燕，2002:55）。因此博物館受文化政策所涉及長期性、永續經營等政策之決策有深遠的影響。

　　呂理政於博物館區塊小組館長會議中也說道：「如果國家可以交給民間經營博物館，我們又何必現在來做博物館？」，他認為要談的部分是委託或公民合營，這個合營能做到什麼程度，這是我們可以討論的，另外關於效益的問題，他認為有兩個層面可以談－一個是賺不賺錢的效益、一個是有沒有達成社會文化的效益，就是說博物館如做一個非營利機構，它的效益不是在賺不賺錢，它應該是產生它對社會文化的效益才對，在這個效益當中怎樣省點錢、多做一點事、省點人，這是我們要考量的。而不是把社會文化效益轉到經濟的效益來談效益。因此國內公立博物館的績效評估（鑑）中所談的「評鑑指標」就扮演效益評估的關鍵。