文資法與遺址保存
 
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史前館電子報第52期 2005.02.01 
   

 

文資法與遺址保存 臧振華

  我國〈文化資產保存法〉(以下簡稱「文資法」)修正案終於在去(94)年一月十八日獲得立法院三讀通過。這可說是攸關國內文化資產保存的一件大事,甚受各界關切。我國有關文化資產保存的最早法令是民國十九年六月七日國民政府所頒布的「古物保存法」,及民國二十年七月三日所公布的「古物保存法施行細則」。但是當時由於國家情勢動亂,客觀的社會條件還不夠成熟,故未能發揮其應有的效用。國民政府遷台後,在戰亂的復建當中,有關文化資產的保存,自然也不是政府施政的優先項目。直到民國七十年文化建設委員會成立之後,才正式擬定了「文化資產保存法」, 並於民國七十一年五月二十六日正式公布,將具有歷史、文化、藝術價值的古物、古蹟、民族藝術、民俗及有關文物和自然文化景觀等五項,界定為文化資產,分別訂定條文加以保護,為文化資產的保存,提供了具體的依循。

  然而,在文資法公布之後,卻由於其中許多條文在制訂時思慮欠周,以致漏洞百出,窒礙難行。尤其是各類文化資產之管理事權分散,徒增執行之困擾。例如,就考古遺址的保護而言,雖然由於文資法的公布,使考古遺址獲得了保護的法源,例如,第三十三條,「公私工程施工中發見古蹟時,應即停止工程之進行」,第三十四條「政府機關策定重大營建工程計畫時,應先調查工程地區有無古蹟」以及第二十條「古物之採掘,由教育部指定公立古物保管機構或核准有關學術研究機構為之」等規定,可以使一些考古遺址得免於受到工程開發或任意挖掘的破壞。但是由於法條問題甚多,文資法並未能充分發揮其保護考古遺址的功能。

  首先,文化資產保存法中將考古遺址和歷史建築物等都歸屬於古蹟一類,但是在第三章「古蹟」中,許多條文的基本精神和內涵卻是傾向於歷史建築物,而無法適用於考古遺址。例如該法第二十七條規定,古蹟須經政府指定。這一點經常被解釋為:要經政府「指定」後的古蹟才是「古蹟」,才能受到法律的保護。對考古遺址而言,這顯然是不符實際。因為考古遺址不似歷史建築物,通常都是埋存在地下;發現之後,雖然可以肯定是古代的文化遺址;但是除非經過全面的或相當程度的發掘研究,否則不易確實瞭解其分佈範圍、存在年代和文化內涵等,就無法符合文化資產保存法所規定的古蹟審查條件。不能通過主管機關的審查,無法被指定為古蹟,也就受不到法律的保護。

  可是,考古學者事實上沒有能力對每一處所發現的考古遺址都進行發掘,而且現在通行的考古遺址保護理念是:盡量保存其原狀於地下,除非有學術研究和配合開發建設的必要性,並符合法律規範的條件,不輕易進行發掘。這一點,顯然與「文化資產保存法」有關古蹟指定的規定,有相當的不協調性。因此,如何對這些具有文化資產潛在價值,而又無法被指定為古蹟的大量考古遺址進行保護,是現行「文化資產保存法」所無法照顧到的。

  其次,依文化資產保存法第三條和第五條規定,遺址是古蹟的一種,由內政部主管,但是其中出土的古物卻屬教育部主管。其實,遺址與其中的古物是密切關連的。然而不同的主管機關,在遺址受到破壞,古物被挖出時,往往就會產生誰該負責的困擾。

  再者,針對考古遺址的特殊性質,文資法中還欠缺許多必要的規定。例如:考古遺址的界定、考古遺址的調查與發現、考古遺址的登錄與評定程序、考古遺址管理和維護的方式、考古遺址鄰接範圍的保護、考古遺址發掘的規範、開發建設涉及考古遺址的處理程序、搶救考古的規定、考古遺址所在私有土地的使用限制與補償、考古遺址的徵收和捐贈、考古遺址保護和搶救的經費來源等等,在舊的文資法中都有所欠缺。

  新修正之文資法,雖曰「修正」,實際上幾乎是全面翻新。在考古遺址的部分,與舊文資法最基本的差異是:遺址的中央主管機構不再是多頭馬車,而是以文化建設委員會為單一主管機關。此外,遺址不再隸屬於「古蹟」,而是單獨成為一章(第三章)。茲將其條文節錄如下:

  • 第三十七條 主管機關應普查或接受個人、團體提報具遺址價值者之內容及範圍,並依法定程序審查後,列冊追蹤。
  • 第三十八條 主管機關應建立遺址之調查、研究、發掘及修復之完整個案資料。
  • 第三十九條 主管機關為維護遺址之需要,得培訓相關專業人才,並建立系統性之監管及通報機制。
  • 第四十條 遺址依其主管機關,區分為國定、直轄市定、縣(市)定三類,由各級主管機關審查指定後,辦理公告。直轄市、縣(市)定者,並應報中央主管機關備查。
    遺址滅失、減損或增加其價值時,主管機關得廢止其指定或變更其類別,並辦理公告。直轄市、縣(市)定者,應報中央主管機關核定。
    前二項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之。
  • 第四十一條 具遺址價值者經依第三十七條規定列冊處理後,於審查指定程序終結前,直轄市、縣(市)主管機關應負責監管,避免其遭受破壞。
  • 第四十二條 遺址由主管機關擬具遺址管理維護計畫,進行監管保護。
    前項監管保護,必要時得委任、委辦其所屬機關(構)或委託其他機關(構)、登記有案之團體或個人為之。
    遺址之監管保護辦法,由中央主管機關定之。
  • 第四十三條 為維護遺址並保全其環境景觀,主管機關得會同有關機關擬具遺址保存計畫,並依區域計畫法、都市計畫法或國家公園法等有關規定,編定、劃定或變更為保存用地或保存區、其他使用用地或分區,並依本法相關規定予以保存維護。
    前項保存用地或保存區、其他使用用地或分區範圍、利用方式及景觀維護等事項,得依實際情況為必要之規定及採取獎勵措施。
    劃入遺址保存用地或保存區、其他使用用地或分區之土地,主管機關得辦理撥用或徵收之。
  • 第四十四條 遺址之容積移轉,準用第三十五條規定。
  • 第四十五條 遺址之發掘,應由學者專家、學術或專業機構向主管機關提出申請,經審議委員會審議,並由主管機關核定後,始得為之。
    前址發掘者,應製作發掘報告,於主管機關所定期限內,報請主管機關備查,並公開發表。
    遺址發掘之資格限制、條件、審查程序及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之。
  • 第四十六條 外國人不得在我國領土及領海範圍內調查及發掘遺址。但與國內學術或專業機構合作,經中央主管機關許可者,不在此限。
  • 第四十七條 遺址發掘出土之古物,應由其發掘者列冊,送交主管機關指定古物保管機關(構)保管。
  • 第四十八條 為保護或研究遺址,需要進入公、私有土地者,應先徵得土地所有人、使用人或管理人之同意。
    為發掘遺址,致土地權利人受有損失者,主管機關應給與合理補償;其補償金額,以協議定之。
  • 第四十九條 政府機關辦理遺址調查、研究或發掘有關之採購,準用第二十五條規定。
  • 第五十條 發見疑似遺址,應即通知所在地直轄市、縣(市)主管機關採取必要維護措施。
    營建工程或其他開發行為進行中,發見疑似遺址時,應即停止工程或開發行為之進行,並報所在地直轄市、縣(市)主管機關處理。
  • 第五十一條 遺址所在地都市計畫之訂定或變更,應先徵求主管機關之意見。
    政府機關策定重大營建工程計畫時,不得妨礙遺址之保存及維護,並應先調查工程地區有無遺址或疑似遺址;如有發現,應即報主管機關依第四十條審查程序辦理。
  • 第五十二條 疑似遺址之發掘、採購及出土古物之保管等事項,準用第四十五條至第四十九條規定。

這些條文顯示,新文資法中有關考古遺址的規定,的確是作了大幅度的更改。其中較為重要的有以下幾點:

  1. 新文資法新文資法開宗明義(第三條)即對考古遺址作了較合乎學術概念的界定:「遺址:指蘊藏過去人類生活所遺留具歷史文化意義之遺物、遺跡和其所定著之空間。」所以,遺址不只是包含「遺物」和「遺跡」,同時還包含其所「定著之空間」。此外,在條文中也照顧到未能確定但需要先行保護的「疑似遺址」(第五十至五十二條)。這些都是舊文資法中所沒有的。
  2. 第三十八條及第三十九條的規定,為遺址資料之建立保存及建立監管和通報機制提供了法源依據。
  3. 第四十一條的規定,使遺址在指定作業完成前,得以受到監管和保護,避免因為在指定作業的冗長程序中而遭受破壞。
    第四十二條明訂主管機關應對遺址負監管保護之責。
    第四十三條規定為保存遺址,得編定、劃定或編更為遺址保存用地、保存區,及其它使用用地或分區之土地,並規定主管機關得辦理撥用或徵收。第四十四條規定遺址具有如同古蹟之容積移轉。這些條文為遺址土地之利用或徵收提供了更有利之條件。
    第四十五條規定遺址之發掘須由學者專家、學術或專業機構,向主管機關提出申請,並須經審議委員會審議、主管機關核定後,始得為之。同時亦規定主管機關須訂定遺址發掘者的資格、條件、審查程序。這無疑是一大進步,大幅度改善了過去考古發掘者未受嚴格資格限制和審查的弊端。
    第四十七條明訂,發掘出土之古物,應列冊送交主管機關指定古物保管機關保管。
    第五十一條規定,遺址所在地都市計畫之訂定或變更,應先徵求遺址主管機關之意見。可以避免掉開發建設或土地使用對遺址造成破壞。同時也對政府重大工程計畫應先調查有無疑址或疑似遺址,並不得妨礙遺址之保存和維護作了明白之宣示。
    此外,新文資法對破壞遺址亦訂定了罰則,毀損遺址可罰五年以下有期徒刑或二十萬元以上一百萬元以下之罰鍰。既使是發現疑似遺址而未通報主管機關者,亦得處新台幣三萬元以上十五萬元以下之罰鍰。

  總之,新文資法有關考古遺址的條文,的確是根據學術理念,並斟酌過去考古遺址保護之一些缺失所擬出的,相信一定會有助於加強考古遺址之保護。但徒法而不足以自行,還有賴大家共通遵守及執法者認真執行。

﹙本文作者為史前館館長﹚


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